此文根据台湾大学政治学系教授朱云汉，于2017年11月7日在新竹清华大学孙运璇科技讲座的演讲纪录整理而成。有删节。

一位美国工人，正用中国国旗覆盖美国国旗

我今天的报告题目是《逆全球化潮流与全球治理改革的新动力》，这两个命题是紧紧扣在一起的。

一、反全球化浪潮汹涌而至

这几年全世界一直都动荡不安，仿佛我们过去所熟悉的时代已然走到了终点，历史进入了旧秩序已被动摇而新秩序尚未破茧而出的前夕，这种变化意味着现有的全球治理架构存在着严重的不足。

经济全球化带来了全世界所有人之间的高度相互依存，同时也伴随着科技的快速变迁，而现在的全球治理架构已然无法适应这种根本性的改变。

今年7月在汉堡召开了G20高峰会。这个高峰会差一点就流产了，因为汉堡有史以来第一次涌进了来自全欧洲的15万名抗议者，他们都属于一些非常激进的抗议团体，他们的口号是“Welcome To Hell”——欢迎来到地狱。

这些抗议者当时炸毁了很多警车，还有一些人甚至纵火，抗议行为表现得十分激进，他们的目标就是要传达一个信息——你们这些制定全球经济规则的领袖们必须要改变现状，因为我们已经无法忍受！

这次抗议活动只是冰山之一角，而近两年来全世界反全球化社会运动可谓风起云涌。这里面当然夹杂着很多其他因素，比如有宗教问题、认同问题等，不过根本上还是全球化的成果与风险分配极端不均的问题，所以就出现了逆全球化这样一种社会反扑行为，在工业先进的西方国家这种反扑尤其剧烈。

我们来看这张照片，照片上的事件发生在2016年4月25日，当时西方国家五巨头——法国总统法国总统奥朗德、德国总理默克尔、意大利总理伦齐、英国首相卡梅伦、美国总统奥巴马，在汉诺威召开了一个非正式高峰会。那么这五巨头现在的境遇如何呢？

现在硕果仅存的只有德国总理默克尔。奥朗德没有寻求连任，他是法国第五共和宪法体制实施以来，第一位不敢寻求连任的总统。卡梅伦和伦齐在政治豪赌中黯然下台，他们的脱欧公投和宪改公投都遭遇了失败。

奥巴马所瞩意的接班人希拉里被半路杀出的川普打败，导致奥巴马的接力棒无法交出手，他第二任的精心之作——TPP（泛太平洋伙伴协议）在川普上台后被撕毁。作为西方国家的主流精英，五巨头的权力基础、合法性以及他们的路线都受到了重大冲击。

默克尔在西方世界一直被看作是中流砥柱，一向致力于抵御排外主义、保护主义、反全球化民粹政治，但是在刚刚过去的全国大选中，她所带领的政党联盟得票率却急剧萎缩，到今天为止跨党联盟依然没有组成。

最激进的另类选择党正式崛起，瓜分了将近13%的选票，一个高度排外、高度激进的右翼政党成为国会中举足轻重的党派，这是德国纳粹时代结束以后从未有过的。

把这些事件综合在一起来看就会发现，它们并非相互孤立的，而是共同代表着一种潮流——反全球化。在反球化潮流突起的当下，未来的全球经济、现存的国际经济运作模式都具有了很多不确定性。

川普上台后要求重新谈判北美自由贸易协定，使加拿大和墨西哥深感彷徨无措，他还要启动针对中国301条款的调查，这些都是在反全球化背景下产生的。

二、全球化脚步日渐趋缓

现在美国等西方国家的传统政治精英和媒体精英都在问同一个问题：川普会不会肢解战后美国一手建构的自由国际秩序？

川普的理念可以说十分朴素，在他看来美国过去制定了规则，结果美国人并没有从这些规则中获利，至少美国基层人民存在着诸多不满，所以他要全面检讨，不管以前美国做出过什么承诺、相信什么样的价值理念，现在都要重新予以考虑，一切都要以美国优先为原则。

在这种理念的主导下，美国可以抛弃过去所谓的领导责任、政治信用，所有的国际承诺、多边体制、外交政治框架都可以推倒重来，一切都要以美国的安全利益和经济利益至上，因此也要把自己手中的谈判筹码的作用发挥到极致，确保给的更少、拿的更多。这就是川普上台后留给全世界的深刻印象。

过去几年，西方世界出现了非常强烈的反经济自由化、反全球化的政治运动，对各国实际实行的贸易政策产生了明显的影响。据荷兰经济政策研究局统计，2011年到2016年全球贸易增长速度一直低于全球经济增长速度，这在过去是十分罕见的现象，因为以往都是贸易增长速度大于经济增长速度，国家与国家间经济相互依存的程度越来越高，经济越来越开放。

上个世纪90年代经济全球化加速推进，当时全球经济每增长1%，就会带来2.5%的贸易增长率。而现在这种关系已经完全反转过来了，这说明全球化的脚步已经放缓，甚至出现了倒退的迹象。

我们看这张图，浅红色的折线表示的是贸易依存度。从上个世纪70年代开始，贸易依存度一直处于上升趋势，全世界贸易依存度从最初的30%一直上升到近60%，而像新加坡这样的国家甚至超过了100%。

但是从2009年之后，贸易依存度开始持平甚至下滑。深红色的折线表示国家的境外资产和负债总额在GDP中所占的比重，也就是国家之间在资金、金融方面的相互依存关系。过去这个比重一直在不断上升，而现在却失去了上升动力。这两条折线都充分显示了经济全球化的脚步在放缓，甚至在倒退。

三、美国迟疑，中国的角色日益重要

经济学家们还有一个最大的盲点，他们低估了以中国为首的新兴市场国家支撑全球化的能力和意愿。下面我讲一下我的一个基本观察。

在1944年到1946年战后世界体系建构过程中，美国的确绘制了一幅美好蓝图，而且它也总结了20世纪20年代、30年代，甚至是一战以后整个西方历史所经历的惨痛教训，因而形成了一个强烈共识：绝不能像一战之后那样，要求战败国作出巨额赔偿，相反，还要帮助这些战败国进行重建。

实事求是地说，这在当时是一个巨大的超越。当时面对苏联集团的竞争，或者说是两个体制竞争的生存危机，美国更要拿出一个与一战之后完全不同的战后重建思路。在总结国联失败的基础上，建立了一个超越国联的国际组织。

但是，我们还是要说成也美国败也美国。美国重建的国际体系在20世纪70年代之后出现了各种破绽，美国开始实行例外主义、单边主义，而且美国对国际规则进行选择性适用，对美国有利的它就使用，对美国不利的它就耍赖，自己以世界老大自居，严重侵蚀了规则的合法性。

美国制定的贸易法案其精神根本上就是违反WTO规则的，这是一部典型的单边国内法，但是美国却凭借自己巨大的市场一意孤行地执行这一法案。

美国以前之所以表现得很“大方”，那是因为它在每一个领域都远远超过了所有国家，而等到它失去了这种优势之后，也开始变得斤斤计较起来，老大不负责任的一面就慢慢浮现出来了。

美国在战后带头创建了多边体制，而现在它却成为了第一个违反者。比如，按照国际法规定，没有安理会授权，一个国家是不能够侵犯他国领土的，而美国却绕开联合国，暂时组建了一个临时联盟，以联盟的名义出兵他国。

然而，尽管如此，自由国际秩序不但维持了七十年，而且还在持续演进。譬如，面对全世界暖化问题、气候变迁问题，国际需要出台新的规范，一开始是西欧带头制定规范，后来中国、印度也参与进来，美国是最后一个参与的。

其实20世纪80年代、90年代全球很多新的机制、体制都不是美国带头制定的，美国反而成了一个拖后腿的角色，甚至有时还会持否决的态度，这种现象已经十分普遍。总之，所有不是美国带头推动的新生国际典则，几乎美国都予以消极对待或抵制，否则就要求给予它特殊待遇。

战后前四十年国际社会实行的是一种镶嵌自由主义，它起到了调和资本主义破坏性、掠夺性与社会保护、可持续性发展之间的矛盾的作用。然而，在里根与撒切尔倡导的新自由主义革命之下，这种原有的平衡已经被打破。新自由主义革命也被称为新保守主义，推崇市场万能的观点，把政府说得一文不值，认为政府是一切问题的来源。

新自由主义彻底颠覆了政府、国家与市场之间的关系，大部分政府的经济与社会职能被压缩架空，现在很多政府能做的事情已经变得很少，因为它无能为力，太多的跨国企业、国际组织、国际规范都凌驾在政府之上，而政府却无力去改变，只能去适应。大部分国家都处于一种政治侏儒面对经济巨兽的境地，这个经济巨兽有的是有形的，有的是无形的，无形的就被称为市场力量，有形的比如Facebook和苹果公司。

在新自由主义之下推行的全球化模式必然导致全球化利益与风险分配严重不均，因此便动摇了这一秩序在国内的社会支持基础，从而让跨国资本取得了绝对性的支配地位。很多国家的劳工和中产阶级在过去30年所享有的基本保障慢慢都逐渐被拆解掉了，而且普遍出现劳工被挤压到服务业的现象，很多制造业走向了空洞化。中产阶级也不断趋贫，即逐渐接近贫困化。

另外，金融凌驾于实体经济，大量的储蓄资金进入了虚拟的投机活动中，对实体经济造成了巨大干扰。热钱兴风作浪，资产泡沫破裂此起彼落。正因如此，新自由主义指导下的全球化模式必然是不可持续的。

这幅图就解释了为什么会出现特朗普现象。这幅图从一战以后一直统计到2010年，将近一百年的时间。红线代表前10%的最高所得层的薪资和资本收入占总收入的比重，蓝线代表剩下的90%所占比重。在经济大恐慌前夕出现了急剧的经济两极化，10%的人囊刮了将近一半的总收入，这是酝酿经济危机的一个基本条件，因为中产阶级和劳工失去了消费能力，就会导致总体需求不足。

这一趋势在战后得以彻底扭转，很多资本在战争中被摧毁，世界经济得以重新洗牌开始。战后一开始90%的人可以得到总收入的65%，而且这种情况延续了很长一段时间，一直到70年代末。

可是自从里根开启了新自由主义之后，历史得以重演，10%的人的收入不断上升，到2010年占总收入的比重已经超过了50%。正因如此，我才认为新自由主义指导下的全球化模式是不可持续的，它的社会基础一定会松动，这也是出现川普现象的原因。

尽管逆全球化已经出现，美国和欧洲出现了劳工和中产阶级的反扑，但是我还是认为新旧秩序交替的历史阶段。

第一，全球化趋势难以逆转。包括美国川普在内，他们很快会发现拆解全球化架构的成本太高，所以全球化架构几乎是不可能拆解的，最终只能是雷声大雨点小，否则，就等于是经济自杀。

第二，历史条件发生了改变。当年完全是出于历史偶然，唯一的绝对超强国家可以重新建构一个自由国际秩序，当时要做到一步到位的确是很不容易的，自由国际秩序的创建可能需要单一的霸权，但是这个秩序一旦建立以后，它的维系就不一定需要单一霸权了，而单一霸权反而会越来越以自我为中心，削弱体制的合法性。

过去30年国际经济秩序已经展现出适应美国相对衰落、不断遭受单边主义冲击的韧性和弹性，所以说这个体制一直在演进，它并没有停滞，也不会完全倒退。美国的相对衰落是一个很漫长的过程，所以“金德尔伯格陷阱”虽然早已出现，但是已经经过了一系列的考验。

第三，中国已经开始为国际社会提供大量补充性或替代性国际公共财，而且已经建构了一个全方位、多层次、立体化的全球与区域政策协调和深化合作机制，并且正试图协调所有新兴市场国家成为全球化下一个接棒者，为全球化注入新的动力。

这一趋势近几年非常明晰。我认为美国逐步退位，世界正好可以借机修补自由国际秩序，改革全球治理机制，这应该是一个极好的历史机遇。

四、以西方为中心的世界，正在向非西方世界全面崛起过渡

我前面讲到全球化是很难逆转的，因为现在和19世纪末到20世纪初期的形势已经有很大不同，当时如果德国要保护自己的钢铁产业，它是完全可以做到的，因为它的产业上下游都在国内，除了矿砂需要进口，其他都无需外求。虽然这样做经济效益会有所降低，但是整个经济体系还远不致于崩溃。

而现在则不然，经济独立选项已经完全消失，因为今天的国际贸易体系的骨干是全球供应链和销售网络，依靠的是跨国企业建立的绵密的生产分工体系。

比如，一部苹果手机需要众多零部件，而这些零部件来自全世界各个不同的地方。所有国家，美国也不例外，都已经失去了现代工业产品高度自给自足的能力，除非付出巨大的代价和较长的时间，才有可能做完这样的调整。

比如，美国三大汽车企业对于墨西哥边境的汽车组件供应链已经形成了一种依赖关系，要切除这种关系实在太过艰难，而且这样的供应链也很难再度移回美国。

美国通用汽车公司最大的获利来源是它与上汽集团合作的合资公司——中国通用，2008年、2009年如果没有中国大陆的获利来源，通用的处境会更加惨淡。Buick品牌系列汽车的全球销路80%在大陆市场，20%在全球市场。波音的营收70%来自海外市场，它的供应商遍布全球。苹果手机制造基地要迁回美国几乎就没有可能。

多数跨国企业的股权结构已经高度国际化，你中有我我中有你，比如台积电的主要股东都在境外。假如世界全球产业分工一夕之间退回到了100年前，那只有一种可能——发生了世界大战，而出现这种大战的唯一可能是出现“修斯底德陷阱”，但是这种可能性实在太低了。

中美两国核子武器恐怖平衡，而且美国和中国与当年德国和法国的关系是很不同的，它们之间隔着广阔的太平洋，没有核心安全利益的直接冲突，只存在间接的冲突，而且双方经济合作利益大于冲突，金融产业相互依存，产业链也是难以分割的。

美国和中国社会之间，还有很绵密的跨国与跨层次精英网络联系，他们也会起到缓冲作用。两国在全球性议题上合作空间大，没有对方的配合都将事倍功半。

美国领导角色退缩并非现在刚刚出现，这是一个渐近的过程，累积到现在已经有30多年了，甚至可以说，从1970年就已经开始退缩。美国从21世纪90年代开始出现新科技带动的经济复苏，所以在一些新兴产业领域处于了领先地位，因而才有信心出台了一系列自由贸易协定。

不过，即使美国不再扮演领导角色，国际自由秩序也依然在不断演进，而且也在适应美国不再扮演领导角色这一事实。

比如，在上世纪80年代以前，美国和欧洲合作在GATT或WTO框架中就可以主导多边贸易谈判，其他国家则只能听命于它们。后来美国和欧洲逐渐丧失了这种领导权，中国、巴西、印度相继崛起，因此WTO多边贸易谈判也随即走向停滞，难以向前推进，甚至有时还会遭受双边或区域多边协议侵蚀。

从1990年开始，双边和区域多边自由贸易协定如雨后春笋般不断增加，而多哈回合多边谈判全部停止。世界在适应这种变化，并且有动力参加国际分工，互通有无，充分发挥自己的比较优势。

甚至有人说，其实美国建构的架构有足够的弹性容纳领导权的和平交接，这种可能性是存在的。美国当初在制定这些条款时并没有想到自己有可能被他国取代，但是有些国际规范和条约乃至组织章程中却留下了这种更替的空间。

譬如国际货币基金的总裁拉加德最近在一次华府会议淂演讲中就指出，按照IMF的章程并不排除十年后把总部迁到北京的可能，因为IMF章程中规定，认股权最大的国家首都就应该是总部的所在地。

新兴市场国家在全世界经济中的份额和实力在迅速增长，最后美国可能会被迫放弃自己的高达16.5%的投票权（并享有一票否决）。美国到时是否愿意让出自己的否决权我们无法预测，但IMF的章程本身存在这样弹性。

因此说，既有全球治理体制不见得其本身不能适应新的结构和形势，甚至可以说它本身已经跨出了很重要的一步。在2008年之前，全世界最重要的经济政策协调平台是G8，后来又变成了G7，因为俄罗斯与西方闹翻而退出了，但是现在最重要的平台已经是G20，G7完全失去了原来的主导地位。

G20本身就代表着一个重要跨越，第一次G20峰会虽然是2008年11月在美国召开的，但是美国的领导角色却在不断萎缩，从去年开始中国在G20中的协调角色不断强化。

去年在杭州召开的G20高峰会是对G20的重新定位，中国在其中扮演了重要角色，跃升为全球经济治理议题的主要倡议者与共识营造者，开始推动G20任务的升级，从危机后应对全球经济衰退、保护主义漫延及金融不稳定问题的短期任务，向长期任务转变，着手设计长期世界经济可持续性增长及全球治理改革议程，这是G20峰会本身的一个重要跨越，同时也充分显示了原有国际体系的韧性。

当前还有一个重要变化，那就是以中国为首的新兴市场国家已经成为世界经济的骨干，是支撑经济全球化的主要推进力量，也是未来二三十年全球治理体制改革的主要动力来源。

从2015年以后，中国就取代美国成为了全世界最大的贸易国，中国、印度、德国三国在国际贸易总量中所占比重越来越大，而美国相对比重在逐渐减少，欧洲其他国家萎缩得更为严重。所以从世界贸易体制来看，各国影响力已经出现戏剧性变化。

我们再来看全世界经济增长的动力来源。这几年世界经济一直在减速，尤其是从2008年、2009年以后，但是还是维持在了3.6%到3.7%增长率。

上面这张图显示，世界经济增长来源三分之一以上来自中国（橘红色的部分），其它则来自金砖五国（绿色）和其他新兴市场国家（灰色），这些加在一起占到了70%以上的比重。也就是非西方国家从金融危机以后已经成为拉动世界经济的火车头。

下面这张图表是Price Waterhouse Coopers（全世界最大的会计公司）旗下智库制作的一个报告，这个报告预测未来全世界经济的主角将不再是传统的G7而是E7，就是七大新兴市场国家，E7即中国大陆、印度、俄罗斯、印度尼西亚、土耳其、墨西哥、巴西。

如果以购买力等值来计算的话，2013年E7的经济总量已经和G7并驾齐驱。如果从长期趋势来看，到2040年E7的规模将达到G7的两倍，因为欧洲和美国的经济增长速度将会变得非常缓慢。

将来的世界经济体排名可能会变成中国、印度、美国居于前三名，德国则会跌出前八名。以西方为中心的世界，将过渡到非西方世界全面崛起。

中国以前都是搭便车，从来没有充当过领导者的角色，更不用说提供国际公共财了。但是近两年变化非常大，中国已经在提供补充性或替代性国际公共财，而且跨度与数量都非常可观，在某些方面甚至超过了美国等西方国家原来扮演的角色，虽然有些方面做得还远远不够。

比如，在1997年亚洲金融风暴之后，中国和日本开始合作推动清迈协议，后来又演化成各种双边或多边换汇协议。如果出现外汇危机，或者像索罗斯这样的金融秃鹰作空某个国家货币，各协议国的央行将按照协议提供紧急融资。其实只要有这样的机制摆在那里，索罗斯就不敢再有所动作了。

在亚洲金融危机之后，很多国家都说，再也不想去IMF这个当铺式的机构去求救了，因为它的纾困方案虽然也能使你免于一死，但是开列的条件实在太过苛刻，让你经济几乎窒息，所以这些国家都开始考虑如何互助，这就是替代性国际公共财的一个体现。而正是在这种变化下，IMF的态度也出现了一些微妙的变化，开始检讨过去的严苛作法，这说明在国际多边体制演进过程中，新旧机制相互之间会出现联动。

再比如，开发中国家基础建设需要长期融资，世界银行与其姊妹机构美洲开发银行、亚洲开发银行等，它们的资本结构三四十年已经没有什么变化，它们的融资功能也在不断萎缩，在满足今天开发中国家中长期融资需求方面所能发挥的作用已经十分有限。

最近十年，中国进出口银行及国家开发银行对拉丁美洲、非洲国家的融资总额已经远远超过世界银行与其他所有开发银行的总和，现在又开始建设亚洲基础设施投资银行，这都是中国提供补充性或替代性国际公共财的具体表现。

现在全世界深水港货柜码头大概70%不是中资就是港资，拥有或长期承租，并且负责整体兴建、升级、更新。现在中国正在主动推动巨型跨国基础建设，这是过去从来没有过的。还包括为他国构建电子商务平台，也建立新的电子支付系统、银联支付系统，全球银行转账系统，这些都是独立于原来西方建构的机制之外的。

北斗卫星定位系统现在也成为了GPS定位系统的替代产品，而且还具备紧急通讯功能。现在中国正与非盟联合推进非洲信息高速公路计划，八横八纵，以高速光纤为骨干网络，总长度达15万公里，穿越48个国家、72大城市，这一计划将促使非洲的数字基础建设整体上脱胎换骨，这是非常重要的公共财，是任何一个非洲国家所无法独立提供的，也是西方国家不愿意提供的。

中国同时也建构了全方位，多层次的政策协商机制。这个立体机制的顶端设计包含两个平台，一个是G20，包括全球所有主要经济体，即西方国家、新兴市场国家、产油国家，这是最重要的。与之平行的是金砖五国峰会。

原来金砖五国峰会是封闭的，只有五个国家，并不包含E7里面的所有国家。金砖五国机制运行了九年之后，这次厦门峰会中国主动提议把所有的重要新兴市场经济体都吸纳进来，包括墨西哥、印度尼西亚、土耳其等国家，成为BRICS+，这个平台将会使新兴市场国家在G20里面变成主导力量。

北京也全方位与所有区域建立多边协商平台，包括中国欧盟峰会、中国与中东欧16+1领导人会、中非合作论坛、中国与东盟10+1峰会、东亚峰会、中国与阿盟峰会、中国与拉美加勒比海共同体部长会议、以及今年启动的一带一路峰会。

此外上海合作组织也将为一带一路的推进提供安全合作屏障，尤其重要的是上合组织同时接纳印度与巴基思为新成员国，未来还可能接纳蒙古、伊朗与土耳其。

最后值得一提的是，今年九月李克强总理召集1+6圆桌对话会，邀集国际货币基金、世界银行、国际劳工组织、经济合作发展组织、世界贸易组织与国际金融稳定理事会等，六大国际经济机构的负责人，商谈如何维护开放、包容与活力的世界经济，这个角色原来只可能是美国扮演的，而这个新的高端协调机制，居然是由中国启动与牵头。

美国逐渐退位，带来了全球治理机制改革的历史契机，因为过去三十年推动的新自由主义改革，导致原来战后国际经济秩序的社会基础出现了动摇，也因而急需修补，以使风险与利益分配不均以及贫富两极化导致的合法性问题得到矫正。

另外，美国受意识形态与国内政治的限制，在国际公共财提供方面长期处于供给不足、品质欠佳的状态，很多世界急需的国际公共财美国都不愿意再提供。比如，现在有很多避税天堂，让跨国企业与富裕阶层可以隐藏财富逃避课税，其实就是美国睁一只眼闭一只眼的结果。

面对这样一种情况，国际性的税制改革本应早就提上了日程，应该设法让让富裕阶层和企业缴纳全球基本税负，才符合公平正义的原则和避免各国税基础财政流失。但是全球范围税制改革即始终没有出现，就是因为没有大国去推动这项工作。

科技变迁带来了巨大的利益协调和社会风险控管难题，Facebook一直在搜集个人的隐私资料，但它如何使用这些资料人们却不得而知。谷歌给人们带来了方便，但它同时也是最大的数字垄断平台。这些企业都缺乏国际监管，而且它们也抗拒国际监管，然而却没有国家带头处理这些问题。

总而言之，现有的全球化治理机制，已经跟不上全球经济社会结构的变化和科技变化，无法照顾到广大非西方国家的生存与发展需要，也无法反映它们在世界经济中的份额，这必然意味着全球治理机制将发生巨大变化。